NACRT PRIJEDLOGA ISKAZA O PROCJENI UČINAKA NACRTA PRIJEDLOGA ZAKONA O MIROVINSKOM OSIGURANJU

  1. CJELINA I - PROBLEM

    1. Članak 1. Problem

  2. CJELINA II - CILJEVI

    1. Članak 2. Ciljevi

  3. CJELINA III - MOGUĆE OPCIJE

    1. Članak 1. Opcija 1 – ne poduzimati ništa (nenormativno rješenje)

    2. Članak 2. Opcija 2 (nenormativno rješenje)

    3. Članak 3. Opcija 3 (normativno rješenje)

    4. Članak 4. Opcija 4 (normativno rješenje)

  4. CJELINA IV - USPOREDBA OPCIJA

    1. Članak 4. Usporedba opcija

  5. CJELINA V - PRILOG: TEZE O SADRŽAJU PROPISA

    1. Članak 1. Naziv propisa

    2. Članak 2. Materija koja se namjerava propisom urediti

    3. Članak 3. Problemi koji se namjeravaju rješavati

    4. Članak 4. Ciljevi koji se namjeravaju postići

  1. CJELINA I - PROBLEM

    1. Članak 1. Problem

      Prvi stup mirovinskog osiguranja je obvezno javno mirovinsko osiguranje utemeljeno na međugeneracijskoj solidarnosti, tekućem financiranju izdataka i unaprijed definiranim davanjima uređeno tzv. općim propisom - Zakonom o mirovinskom osiguranju te drugim posebnim propisima, kojima se na poseban način u odnosu na taj opći propis uređuje ostvarivanje prava iz mirovinskog osiguranja za pojedine kategorije osiguranika.

      Osnovna načela I. stupa su uzajamnost – ovisnost visine mirovine o dužini staža i visini plaća, i solidarnost – socijalna preraspodjela u korist određenih skupina. Važeći propisi uspostavili su znatno veću ovisnost visine mirovine o dužini mirovinskog staža i visini plaća te odgovarajuću zaštitu korisnika s niskim mirovinama putem prava na najnižu mirovinu.

      Odredbama Zakona o mirovinskom osiguranju, osiguranicima se na načelima uzajamnosti i solidarnosti obvezno osiguravaju prava za slučaj starosti i invalidnosti, a članovim njihovih obitelji prava za slučaj smrti osiguranika, odnosno korisnika mirovine (pravo na starosnu mirovinu, prijevremenu starosnu mirovinu, invalidsku mirovinu, obiteljsku mirovinu, najnižu mirovinu, osnovnu mirovinu). Također se osigurava profesionalna rehabilitacija, naknada zbog tjelesnog oštećenja i naknada putnih troškova u svezi s ostvarivanjem osiguranih prava.

      Polazeći od podataka koji odražavaju stanje u I. stupu za travanj 2013. godine, a to je 1,22 mil. korisnika mirovina u odnosu na 1,45 mil. osiguranika (omjer 1:1,19), razvidno je da se mirovinski sustav nalazi u teškoćama, kao što je to slučaj i u većini europskih zemalja, kako zbog gospodarske krize, tako i zbog problema rastuće nezaposlenosti. Prosječna mirovina za travanj 2013. godine (isplata u svibnju) iznosila je 2.206,53 kn, a prosječna starosna mirovina određena na temelju mirovinskog staža od 40 i više godina iznosila je 3.986,00 kn. Udio prosječne mirovine u prosječnoj plaći iznosio je 40,00%. Prosječna starost umirovljenika iznosi 69 godina i 1 mjesec, a korisnika starosne mirovine 71 godina. Prosječni mirovinski staž iznosi 29 godina, 5 mjeseci i 9 dana (svi korisnici), odnosno 32 godine, 5 mjeseci i 3 dana (korisnici starosne mirovine). Prosječno korištenje starosne mirovine iznosi 19 godina, a invalidske mirovine 19 godina i 5 mjeseci. Osim toga zabrinjavajući je i veliki broj invalidskih mirovina, njih čak 27% od ukupnog broja korisnika mirovine, dok je prosjek u članicama EU 15-20%.

      Rashodi za mirovine i mirovinska primanja iznosili su u 2012. godini 35,145 mlrd. kuna (10,3% BDP-a), s time da su prihodi od doprinosa iznosili 19,3% (54% rashoda za mirovine), a ostalih 46% rashoda za mirovine financirano je iz državnog proračuna. Osim toga zabilježen je veliki broj invalidskih mirovina, čak 27% svih korisnika mirovine, dok je prosjek u članicama EU 15-20%.

      Praćenjem primjene odredbi važećeg Zakona o mirovinskom osiguranju uočeno je da se dugogodišnjim osiguranicima pravo na prijevremenu starosnu mirovinu, unatoč dugogodišnjem stažu, trajno umanjuje u odnosu na dob propisanu za stjecanje prava na starosnu mirovinu, a posebice je to istaknuto kod osiguranika s mirovinskim stažem od 42 godine i više. Uz navedenu skupinu, osiguranicima koji su navršili dugi mirovinski staž, a koji nakon navršene 65. godine života prvi puta ostvare mirovinu, mirovina se povećava u jednakom omjeru kao i osiguranicima koji također nakon navršene 65. godine života prvi puta ostvare mirovinu, ali su relativno kratko radili i ostvarili kratki mirovinski staž. S druge strane, postojeće smanjenje prijevremene starosne mirovine nije razmjerno pogodnosti ranijeg odlaska u mirovinu, a djeluje i destimulativno na kasniji odlazak u mirovinu. Problem predstavlja i pitanje životnog standarda umirovljenika s niskom razinom mirovina, koji su i dalje radno sposobni, a ukoliko se zaposle, mirovina im se obustavlja.

      Također, uočeno je da važeći Zakon o mirovinskom osiguranju ne propisuje obvezu kontrolnog pregleda u slučaju opće nesposobnosti za rad, a s obzirom na svrhu kontrolnog pregleda kao provjere zdravstvene i radne sposobnosti osiguranika, pri čemu se može utvrditi i pogoršanje ali i poboljšanje zdravstvene i radne sposobnosti korisnika invalidske mirovine zbog opće nesposobnosti za rad.

      Prema odredbi Zakona o mirovinskom osiguranju najniža mirovina se isplaćuje svakom umirovljeniku kojem je svota pripadajuće mirovine niža od zakonom određene najniže mirovine, bez obzira na ostale prihode. Stoga je nužno preispitati institut najniže mirovine kao jedan od instrumenata stvarne zaštite socijalne sigurnosti umirovljenika, kako bi se sredstva plasirala onima kojima je to najpotrebnije.

      Nadalje, II. stup mirovinskog osiguranja pokazao se manjkavim u dijelu koji se odnosi na formulu za izračun osnovne mirovine, budući da ona nije odraz stvarno uplaćenih doprinosa u mirovinskom osiguranju generacijske solidarnosti što dovodi do nejednakosti visina mirovina umirovljenika sa razmjerno istim stažem i plaćama odnosno doprinosima.

      Određene skupine osiguranika ostvaruju prava iz mirovinskog osiguranja na temelju posebnih propisa, koji propisuju blaže uvjete za stjecanje prava i/ili povoljniji način određivanja mirovine od uvjeta propisanih općim propisom. Zajedničko je svim tim mirovinama da su to mirovine iz sustava mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti, financiraju se djelomično ili u cijelosti iz državnog proračuna, a usklađuju se na isti način kao i mirovine iz općeg sustava. Za razliku od ovih mirovina, koje se financiraju iz prihoda državnog proračuna, kojem su osnovni prihod porezi, temeljni izvor financiranja izdataka za mirovine ostvarene prema općem propisu su doprinosi za mirovinsko osiguranje. Iako se, dakle, mirovine ili dio mirovine određene po posebnim propisima u odnosu na mirovine određene po općem propisu, financiraju iz različitih izvora, način njihovog usklađivanja je isti.

      Uzimajući u obzir navedene pokazatelje, kao i činjenicu da je u važeći Zakon o mirovinskom osiguranju u protekom razdoblju izmijenjen i dopunjen više od deset puta te polazeći od potrebe usklađivanja sustava s aktualnim nepovoljnim demografskim i ekonomskim kretanjima potrebno je novim normativnim rješenjem urediti obvezno mirovinsko osiguranje generacijske solidarnosti.

  2. CJELINA II - CILJEVI

    1. Članak 2. Ciljevi

      Opći cilj novog Zakona o mirovinskom osiguranju je unaprjeđenje položaja umirovljenika, osiguranje financijske održivosti i socijalne adekvatnosti mirovina te unaprjeđenje mirovinskoga sustava, što će se postići putem posebnih ciljeva:

      • - izmijeniti formulu za usklađivanje mirovina
      • - proširiti mogućnost rada umirovljenika uz zadržavanje dijela mirovine
      • - sustav minimalne mirovine
      • - izmijeniti formulu za određivanje osnovne mirovine
      • - urediti uvjete za stjecanje prava na mirovinu osiguranicima s dugogodišnjim mirovinskim stažem
      • - izmijeniti način određivanja starosne mirovine dugogodišnjim osiguranicima, koji nakon 65-te godine prvi put ostvaruju pravo na mirovinu
      • - destimulirati odlazak u prijevremenu starosnu mirovinu većom tzv. penalizacijom
      • - omogućiti razdvajanje dijela mirovina ostvarenih na temelju uplaćenih doprinosa i mirovine/dijela mirovine koja se financira iz državnog proračuna
      • - omogućiti odvojeno usklađivanje mirovina/dijela mirovina ostvarenih prema općem i posebnim propisima
      • - skraćenje roka za prijavu/odjavu na mirovinsko osiguranje na 1 dan
      • - isplata mirovina putem banaka, a samo iznimno putem pošte na adresu korisnika

      Rok ostvarivanja zadanih ciljeva: od 2014. godine nadalje.

  3. CJELINA III - MOGUĆE OPCIJE

    1. Članak 1. Opcija 1 – ne poduzimati ništa (nenormativno rješenje)

      Ukoliko razmatramo opciju da se ne poduzima ništa odnosno da zakonodavac ne intervenira u cilju rješenja postojećeg problema, moramo biti svjesni da će se teškoće u mirovinskom sustavu nastaviti, kako u pogledu rasta broja umirovljenika tako i visine njihove mirovine. Postojeće gospodarsko stanje i visoka nezaposlenost nepovoljno utječu na omjer broja osiguranika i korisnika mirovine, na način da se broj osiguranika smanjuje u odnosu na broj korisnika mirovine, a nastavljanje takvog trenda i nadalje će nepovoljno utjecati na financijsku održivost mirovinskoga sustava. Dosadašnji način penalizacije prijevremene starosne mirovine i dalje će djelovati destimulirajuće na ostanak u svijetu rada, što će kao posljedicu imati povećanje broja prijevremenih umirovljenja, a također će nepovoljno djelovati na one osiguranike koji imaju dugogodišnji mirovinski staž. Daljnjom isplatom najniže mirovine sukladno postojećem Zakonu o mirovinskom osiguranju, sredstva bi se i dalje plasirala neovisno o imovinskom stanju korisnika najniže mirovine, čime bi došlo do daljnje neracionalne distribucije sredstava, zanemarujući pritom primarnu namjenu ovog instituta. Nadalje, korištenjem postojeće formule za izračun osnovne mirovine i dalje bi postojala nejednakost u visini mirovina umirovljenika koji mirovinu primaju samo iz I. stupa i korisnika mirovine iz oba mirovinska stupa.

    2. Članak 2. Opcija 2 (nenormativno rješenje)

      Dio utvrđenih ciljeva bilo bi moguće postići kvalitetnom edukacijom te kontinuiranim informiranjem javnosti o pravima iz mirovinskog sustava, čime bi se stvorili preduvjeti za nastanak nove generacije upućenijih i zadovoljnijih umirovljenika.

      Povećala bi se svijest javnosti o važnosti dužeg zadržavanja u svijetu rada, što u konačnici rezultira izostankom penalizacije, a time u pravilu i većom svotom mirovine. Također bi se povećala svijest javnosti o potrebi štednje kroz III. stup mirovinskoga osiguranja, kao osiguranja veće socijalne sigurnosti u starosti.

      Provođenjem strože kontrole ostvarivanja prava na invalidsku mirovinu, moglo bi se utjecati na smanjenje broja korisnika invalidskih mirovina.

    3. Članak 3. Opcija 3 (normativno rješenje)

      Kao moguće normativno rješenje moglo bi se pristupiti izmjenama i dopunama postojećeg Zakona o mirovinskom osiguranju. Međutim ovom opcijom ne bi se postigla odgovarajuća rješenja, osobito uzimajući u obzir da je postojeći Zakon o mirovinskom osiguranju imao više od 10 izmjena odnosno dopuna. U svrhu postizanja utvrđenih ciljeva potrebno je u značajnoj mjeri izmijeniti važeći zakonodavni okvir, što se kroz izmjene i dopune ne bi moglo učinkovito ostvariti.

    4. Članak 4. Opcija 4 (normativno rješenje)

      Donošenjem novoga Zakona o mirovinskom osiguranju mirovinski sustav uskladit će se s kretanjima u gospodarstvu, tržištu rada i demografskim kretanjima. Uvesti će se jasniji kriteriji za ostvarivanje određenih prava unutar pojedinih skupina korisnika mirovine, kao i stroža distinkcija između navedenih skupina, kako bi se spriječila disperzija financijskih sredstava te se postigao pravedniji sustav osiguranja socijalne sigurnosti umirovljenika. Zaštititi će se socijalno ugrožene kategorije umirovljenika čime će se dugoročno smanjiti troškovi mirovinskoga sustava.

      U tom cilju određene su osnovne teze za izradu Zakona:

      • - Urediti novi način određivanja prijevremene starosne mirovine dugogodišnjim osiguranicima
      • - Utvrditi kasniji odlazak u mirovinu za osiguranike koji su navršili dugi mirovinski staž, a koji nakon navršene 65. godine života prvi puta ostvare mirovinu
      • - Utvrditi mogućnost korisnicima mirovine zasnivanje radnog odnosa uz zadržavanje isplate dijela mirovine
      • - Sustav minimalne mirovine
      • - Redefinirati formulu za određivanje osnovne mirovine za osiguranike koji ostvaruju mirovinu iz oba obvezna stupa
  4. CJELINA IV - USPOREDBA OPCIJA

    1. Članak 4. Usporedba opcija

      Prilikom predviđanja opcija te analize koristi i troškova, korišteno je Godišnje izvješće o radu i poslovanju Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje za 2011. godinu.

      Opcije

      Koristi

      Troškovi

      Opcija 1:ne poduzimati ništa - nema promjene - daljnji troškovi vezani za neracionalnu raspodjelu sredstava
      Opcija 2:(nenormativno rješenje)
      • - povećanje svijesti javnosti o vezi između duljine mirovinskog staža i visine mirovine
      • - povećanje broja osiguranika u III. stupu mirovinskog osiguranja
      • - stroža kontrola ostvarivanja prava na invalidsku mirovinu
      - troškovi vezani za marketinške kampanje i informiranje osiguranika o pravima iz mirovinskog osiguranja
      >  Opcija 3:(normativno rješenje) -izmjenama i dopunama postojećeg zakona kvalitetnije bi se uredila pojedina područja mirovinskoga sustava -troškovi vezani za izračun mirovine osiguranicima s dugogodišnjim mirovinskim stažem
      Opcija 4:(normativno rješenje) -donošenjem novog zakona poboljšao bi se cjelokupni mirovinski sustav  te bi došlo do pravednijeg sustava osiguranja socijalne sigurnosti, kao i pravednije raspodjele sredstava
      • - troškovi vezani za izračun mirovine osiguranicima s dugogodišnjim mirovinskim stažem
      • - troškovi vezani za novi izračun osnovne mirovine
      • - troškovi vezani uz javno promicanje novog Zakona o mirovinskom osiguranju
  5. CJELINA V - PRILOG: TEZE O SADRŽAJU PROPISA

    1. Članak 1. Naziv propisa

      Zakon o mirovinskom osiguranju
    2. Članak 2. Materija koja se namjerava propisom urediti

      PRAVA IZ MIROVINSKOG OSIGURANJA:
      • 1. Urediti novi način određivanja prijevremene starosne mirovine dugogodišnjim osiguranicima
      • 2. Usklađivanje mirovina
      • 3. Urediti novi način umanjenja prijevremene starosne mirovine
      • 4. Redefinirati staž osiguranja s povećanim trajanjem
      • 5. Sustav minimalne mirovine
      • 6. Dob za odlazak u mirovinu u sklopu promijenjene demografske slike Hrvatske
      • 7. Utvrditi mogućnost korisnicima mirovine zasnivanje radnog odnosa
      • 8. Urediti postupak ocjene radne sposobnosti
      • 9. Redefinirati formulu za određivanje osnovne mirovine za osiguranike koji ostvaruju mirovinu iz oba obvezna stupa
    3. Članak 3. Problemi koji se namjeravaju rješavati

      Pojedini osiguranici do ispunjenja uvjeta za prijevremenu starosnu mirovinu, ostvaruju dugogodišnji mirovinski staž i uplate znatne svote doprinosa za mirovinsko osiguranje. Prema važećim propisima, ovoj skupini osiguranika se pravo na prijevremenu starosnu mirovinu, unatoč dugogodišnjem stažu, trajno umanjuje u odnosu na dob propisanu za stjecanje prava na starosnu mirovinu. S druge strane, uočeno je da, uzimajući u obzir trajanje života korisnika prijevremene starosne mirovine, postojeće smanjenje nije razmjerno pogodnosti ranijeg odlaska u mirovinu, a djeluje destimulativno na kasniji odlazak u mirovinu. Nadalje, obzirom na promijenjenu demografsku sliku Hrvatske, odnosno na dulji životni vijek, potrebno je stimulirati kasniji odlazak u mirovinu osiguranika i nakon navršene 65. godine života. Također, dio umirovljenika je i nakon umirovljenja radno sposoban, a budući da im se odlaskom u mirovinu životni standard smanjuje omogućit će se zadržavanje ili stjecanje statusa osiguranika i primanje mirovine u određenoj svoti. Time će se proširiti krug umirovljenika koji mogu raditi i primati mirovinu.

      Radi očuvanja i povećanja realne vrijednosti mirovina, planira se usklađivanje mirovina povoljnije od važećeg modela, tzv. švicarske formule za usklađivanje mirovina koja podjednako uzima u obzir stopu promjene potrošačkih cijena i prosječne bruto plaće (50:50), i to prema promjenjivom modelu.

      Staž s povećanim trajanjem uređen je na način koji je zastario i nije više prihvatljiv, kako zbog načina njegovog računanja, mogućnosti sniženja dobne granice i ranijeg odlaska u starosnu mirovinu, tako i zbog dodatnog doprinosa za taj staž, koji nije dostatan za pokriće buduće mirovine. Razvoj tehnologija omogućava znatno unapređenje zaštite na radu, smanjuje rizike i štetnost utjecaja na zdravlje radnika i mijenja potrebu korištenja instituta staža s povećanim trajanjem.

      Potrebno je redefinirati i važeći institut najniže mirovine, kao jedan od instrumenata stvarne zaštite socijalne sigurnosti umirovljenika, budući da se prema važećoj odredbi Zakona o mirovinskom osiguranju najniža mirovina sada isplaćuje svakom umirovljeniku kojem je svota pripadajuće mirovine niža od zakonom određene najniže mirovine.

    4. Članak 4. Ciljevi koji se namjeravaju postići

      Svrha novoga Zakona je uskladiti mirovinski sustav s kretanjima u gospodarstvu, tržištu rada i demografskim kretanjima. Zakonom se nastoji stimulirati kasniji odlazak u mirovinu, ostvarivanje dugogodišnjeg mirovinskog staža, destimulirati odlazak u prijevremenu starosnu mirovinu većim umanjenjem mirovine te omogućiti korisnicima mirovine nastavak rada i isplatu dijela mirovine s ciljem povećanja standarda umirovljenika i smanjenja troškova mirovinskog sustava. Za razliku od važeće tzv. švicarske formule za usklađivanje mirovina koja podjednako uzima u obzir stopu promjene potrošačkih cijena i prosječne bruto plaće (50:50), planira se usklađivanje mirovina prema promjenjivom modelu. Novi model usklađivanja mirovina također bi uzimao u obzir rast prosječne plaće i potrošačkih cijena, ali na način koji će biti povoljniji za umirovljenike od važećeg modela usklađivanja mirovina, kako u uvjetima gospodarskog rasta, kada plaće rastu brže od potrošačkih cijena, tako i u uvjetima gospodarske krize kada je obratno.

      Budući da ulazak Hrvatske u Europsku uniju zahtijeva kvalitetno uređivanje područja u kojima se reguliraju pitanja zdravlja, zaštite na radu i radne sposobnosti, planira se važeći sustav staža s povećanim trajanjem zamijeniti novim, na način kako je to uređeno u nekim europskim zemljama, kroz izdvajanje tih kategorija osiguranika koje imaju posebne uvjete rada u posebne fondove.

      Budućim institutom minimalne mirovine zaštitile bi se stvarno socijalno ugrožene kategorije umirovljenika. Nadalje, potrebno je redefinirati formulu za određivanje osnovne mirovine na način da se u većoj mjeri uzima visina plaće osiguranika i omjer stopa doprinosa za prvi i drugi stup.

Sudjelujte u javnoj raspravi o ovom dokumentu na http://rasprava.mrms.hr/bill/nacrt-prijedloga-iskaza-o-procjeni-ucinaka-zomo/.